专家解读2026政府工作报告七大热点问题

编者按

十四届全国人大四次会议3月5日上午在人民大会堂开幕，国务院总理李强向大会作政府工作报告。报告对2025年工作和“十四五”发展成就进行了总结和回顾，对“十五五”时期主要目标和重大任务，以及今年年发展主要预期目标和政府工作任务进行了部署。报告指出，我国将坚持稳中求进工作总基调，实施更加积极有为的宏观政策，着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，实现“十五五”良好开局。

“十五五”经济发展目标如何理解？更加积极有为的财政政策与适度宽松的货币政策将如何精准发力？培育新质生产力如何发展人工智能等未来产业？如何推进更高水平对外开放？地产政策有什么新动向？扩大内需的改革计划将如何实施？市场化改革如何解决反内卷问题？本期锐评，“IMI财经观察”综合整理了多位知名专家学者的观点，对报告进行了深入解读：

Q1

“4.5%–5%”的经济增长目标应如何理解？

《政府工作报告》指出，今年是“十五五”开局之年。2026年发展主要预期目标是：经济增长4.5%－5%，在实际工作中努力争取更好结果；城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1200万人以上；居民消费价格涨幅2%左右；居民收入增长和经济增长同步；国际收支基本平衡；粮食产量1.4万亿斤左右；单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右。

中山大学国家发展研究院院长赵昌文在接受媒体采访时表示，2026年将经济增长目标设定在4.5%－5%的区间，与之前“5%左右”目标相比，释放的政策信号是清晰且坚定的，即宏观经济治理正在从过去更加注重单一增速底线，转向更加兼顾增长的质量、效率与可持续性。主要有三重考量：

一是基于对中国经济发展现状的客观认识。2025年中国GDP突破140万亿元大关，经济体量越大，面临的生产要素、资源环境约束就可能越强，维持高增速的难度也可能随之提高，这是经济发展的客观规律，我们的目标设定，首先就要遵循这一规律。

二是与中国经济发展阶段的深刻转型相契合。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。增速的适度放宽，是发展阶段转型的必然结果，也为在深层次结构性改革中做优增量、盘活存量创造更大腾挪空间。

三是延续了我们长期坚持的“留有余地”的增速设定原则。当前，外部因素带来的不利影响增多，国内经济转型也正处于爬坡过坎的关键期，区间化的目标设定，本身就赋予了经济增长更大的弹性，能够更好地对冲各类超预期的风险挑战。

IMI特约研究员、中国人民大学财政金融学院教授戴稳胜表示，经济增长目标设定为“4.5%–5%”的区间，首次明确不锚定于5%以上，这释放出清晰信号：宏观政策将摒弃强刺激、大水漫灌的传统路径，转而为调结构、防风险、促改革预留出宝贵的政策空间。这一目标并非保守，而是务实与进取的统一，它既立足于当前潜在增长率，又紧密衔接至2035年人均GDP达到中等发达国家水平的远景目标，确保了发展的连续性与可能性。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒表示：GDP增速目标由前三年的“5%左右”调整为“4.5%—5%”，更加注重经济发展质量，但强调“在实际工作中努力争取更好结果”，体现出“务实进取”的态度。经济增速目标改为弹性更大的区间增速，相对较宽的区间目标使得政策和改革的灵活性更高，一方面为调结构、防风险、促改革留出空间，进一步提高经济发展质量、增强发展的可持续性，为后期更好发展打牢基础；另一方面4.5-5.0%的区间增速与中国中长期的经济潜在增速大致匹配，在采取一系列推动供需平衡、物价回升的举措后，也能够提高名义GDP增速，有利于实现2035年远景目标。

Q2

更加积极有为的财政政策与适度宽松的货币政策将如何精准发力？

《政府工作报告》指出，将坚持稳中求进、提质增效，发挥存量政策和增量政策集成效应，加大逆周期和跨周期调节力度，切实提升宏观经济治理效能。继续实施更加积极的财政政策，今年赤字率拟按4%左右安排，一般公共预算支出规模将首次达到30万亿元，拟发行超长期特别国债1.3万亿元；继续实施适度宽松的货币政策，把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量，灵活高效运用降准降息等多种政策工具，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。

戴稳胜表示，“更加积极有为”与“适度宽松”的政策组合，其精准发力关键在于结构优化与协同增效。财政政策着力点在于“扩总量、优结构、提效益”。货币政策则侧重“充裕流动性、降低融资成本、引导资金投向”。两大政策的协同是发力精准的核心，如财政贴息与再贷款政策联动，共同降低特定领域融资成本；政策性金融工具则作为桥梁，有效连接财政资金与社会资本，形成共促有效投资、扩大内需的政策合力。

赵昌文表示，更加积极的财政政策要聚焦扩大终端需求，从“投资为主”转向“投资+消费双轮驱动”。一方面，应加大对中低收入群体的直接转移支付。另一方面，要优化政府投资结构，实现从过去更加注重投资于物向投资于物和投资于人紧密结合转变。适度宽松的货币政策要锚定扩大内需、稳定市场预期等核心目标，与财政政策协同发力。

“IMI财经观察”特约评论员、国盛证券首席经济学家熊园表示，2026年货币宽松仍是大方向，但在常规货币政策空间收窄、银行息差等约束下，央行总量宽松会更加谨慎，基本面是核心考量，结构性宽松的优先级可能进一步提升。此外，《报告》还有一些新提法，包括“充分发挥数据要素、知识产权等无形资产作用”、“强化考核评估、融资担保、风险补偿等支持措施”、“降低融资中间费用”等，后续可能针对无形资产相关融资、降低融资中间费用等出台配套措施。

Q3

 培育新质生产力如何发展人工智能等未来产业？ 

《政府工作报告》指出，加紧培育壮大新动能。坚持把发展经济的着力点放在实体经济上,因地制宜发展新质生产力,建设现代化产业体系。其中，要培育壮大新兴产业和未来产业。要深化拓展“人工智能+”，促进新一代智能终端和智能体加快推广，推动重点行业领域人工智能商业化规模化应用，培育智能原生新业态新模式。支持人工智能开源社区建设，促进开源生态繁荣。实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程，加强全国一体化算力监测调度，支持公共云发展。加快发展卫星互联网。打造“5G+工业互联网”升级版。深化数据资源开发利用，健全数据要素基础制度，建设高质量数据集。完善人工智能治理。

“IMI财经观察”特约评论员、清华大学五道口金融学院金融安全研究中心主任、北京市“十五五”规划专家咨询委员会专家周道许指出，报告中关于“因地制宜发展新质生产力”的部署，既有顶层设计的远见，也有落地生根的章法。结合金融安全研究领域的视角，有三点思考：

第一，认识论上，要深刻把握人工智能的“枢纽”地位。一系列举措表明：人工智能正在成为串联科技创新、产业升级、数据赋能的关键力量。这要求我们发展人工智能，必须跳出局部思维，将其视为重构生产函数、提升全要素生产率的全局性力量。

第二，方法论上，核心在于“技术+场景+金融”的融合公式。在金融安全层面，我们要关注的是，如何构建一个既能有效支持前沿技术高风险探索，又能防止资产泡沫和系统性风险累积的科技金融体系。报告中提出的常态化实施上市融资、并购重组“绿色通道”机制，正是旨在打通这一循环的关键一环。

第三，实践论上，坚持安全与发展并重，体现大国远见。发展人工智能等未来产业，绝不能重蹈“先发展后治理”的覆辙。数据安全、算法偏见、伦理挑战、就业冲击等问题，这些都是我们必须前瞻性应对的“成长的烦恼”。将“金融安全”的思维融入其中，就是要建立风险预警机制，确保技术创新的红利能够普惠共享，而非加剧社会分化或引发新的金融风险。

“IMI财经观察”特约评论员、国家金融与发展实验室副主任杨涛表示，2026年政府工作报告明确提出持续推进“人工智能+”行动，并且要建立未来产业投入增长机制。事实上，以人工智能为核心的未来产业建设，正是培育新质生产力的战略支点。展望未来，应聚焦三方面重点：一是强化原始创新，集中突破大模型基础算法、智能芯片等“硬核”技术，筑牢新质生产力的科技根基；二是深化“人工智能+"千行百业，推动其与制造业、现代农业、绿色能源深度融合，以场景驱动催生智能工厂、智慧农业等新质态，切实提升全要素生产率；三是构建良好生态，加快全国一体化算力网与数据要素市场建设，同步完善伦理治理与沙盒监管机制，防范技术滥用风险，避免低水平重复投入。

Q4

如何推进更高水平对外开放？

《政府工作报告》指出，进一步扩大高水平对外开放。坚持合作共赢，稳步扩大制度型开放，拓展国际循环，以开放促改革促发展。积极扩大自主开放；推动外贸稳规模优结构；扩大双向投资合作，深化外商投资促进体制机制改革；高质量共建“一带一路”。

戴稳胜指出，推进更高水平对外开放，核心是从要素流动型开放向规则、规制、管理、标准等制度型开放深化，并推动中国规则与标准的国际化。

首要任务是主动对接国际高标准经贸规则。在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、电子商务等领域，加快实现规则、规制、管理、标准的“相通相容”，并通过积极加入CPTPP、DEPA等协定，倒逼国内改革。

其次，打造高水平开放平台“试验田”。实施自由贸易试验区提升战略，扎实推进海南自由贸易港建设，在风险可控的前提下，率先探索跨境服务贸易负面清单、数据跨境流动等前沿议题，形成可复制推广的制度成果。

最为关键的是，增强中国规则“走出去”的能力。依托我国在数字经济、新能源、基础设施等领域的技术与产业优势，积极参与和引领全球数字贸易、绿色金融、基础设施标准等国际规则与标准的制定。推动中国标准成为国际标准，将中国在移动支付、电商、高铁等领域的治理经验，转化为具有国际影响力的规则体系。这要求我们在保持市场开放的同时，积极参与全球治理体系改革，推动构建更加公正合理的国际经济秩序，实现从“融入者”向“贡献者”乃至“引领者”的角色转变。

Q5

房地产政策有什么新动向？

《政府工作报告》指出，着力稳定房地产市场。因城施策控增量、去库存、优供给，探索多渠道盘活存量商品房，鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等。深化住房公积金制度改革。优化保障性住房供给，加快危旧房改造。有序推动安全舒适绿色智慧的‘好房子’建设, 实施房屋品质提升工程和物业服务质量提升行动。进一步发挥‘保交房’的白名单制度作用，防范债务违约风险。深入推进房地产发展新模式的基础制度和配套政策建设。

戴稳胜表示，房地产政策的新动向，标志着行业发展从旧模式向新模式的根本转型，核心是“稳存量、优结构、强保障”。在市场层面，政策基调转为“因城施策控增量、去库存、优供给”。这意味着严格控制新增房地产用地供应，从源头调节供给节奏；同时，鼓励各地探索收购存量商品房，将其转化为保障性住房或租赁住房，此为化解库存、保障民生、防范风险的一石三鸟之策。

在制度层面，加快构建房地产发展新模式是重中之重。这包括推行房地产开发项目公司制与主办银行制，实现风险隔离与资金监管；逐步推广现房销售，从制度上消除“保交房”风险；深化住房公积金制度改革，增强其普惠性与跨区域流动性。更为根本的是，推动房地产与民生保障体系深度协同。政策将更加注重优化保障性住房供给，加快危旧房改造，并推动建设“好房子”，提升房屋品质与物业服务。这要求房地产业必须从过去的高杠杆、快周转开发模式，转型为以提升资产运营管理能力、提供高品质居住服务为核心的可持续发展模式，回归其民生属性与社会责任。最终目标是构建“保障+市场”双轨并行的住房体系，实现住有所居与房地产市场平稳健康发展的统一。

熊园表示，着力稳定房地产市场，重点转向去库存与供给结构优化。与去年提出推动房地产市场“止跌回稳”相比，《报告》今年更强调通过多渠道盘活存量商品房、鼓励收购存量房用于保障性住房等方式加快去库存，同时继续优化保障性住房供给、推进危旧房改造。风险处置方面延续“保交房”和融资协调机制安排，强调进一步发挥白名单制度作用、防范房企债务违约风险。此外，提出深化住房公积金制度改革，并强调继续推进房地产发展新模式相关制度建设。

Q6

扩大内需的改革计划将如何实施？

《政府工作报告》指出，深入实施提振消费专项行动，多举措支持扩大内需。制定实施城乡居民增收计划，在促进低收入群体增收、增加居民财产性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批务实举措。促进商品消费扩容升级，安排超长期特别国债2500亿元支持消费品以旧换新，优化政策实施机制。设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，支持扩大内需。调整优化消费税征税范围、税率，并推进部分品目征收环节后移。扩大个人消费贷款和服务业经营主体贷款贴息政策支持领域，提高贴息上限，延长实施期限。实施好一次性信用修复政策。

戴稳胜表示：扩大内需的战略基点，在于以供给侧结构性改革为主线，通过高质量供给创造和引领新需求。实施路径上，一方面，传统需求侧管理工具持续优化，如安排超长期特别国债支持消费品以旧换新，设立财政金融协同促内需专项资金，运用贴息、担保等方式激发消费潜力。另一方面，改革重点转向以高质量供给激发内生需求。这意味着，产业政策需聚焦于发展新质生产力，推动产业向高端化、智能化、绿色化升级，以新产品、新服务、新业态催生新的消费增长点。同时，深化收入分配制度改革，扩大中等收入群体，提高居民消费能力；优化公共服务供给，解决教育、医疗、养老等后顾之忧，增强居民消费意愿。通过打通“高质量供给-收入增长-消费升级”的循环，使内需扩大建立在坚实的产业基础与民生保障之上，实现内需可持续、有支撑的良性增长。

熊园表示：促消费，深入实施提振消费专项行动，重心转向收入端，并强化财政金融协同支持内需。《报告》延续扩内需基调，政策重心较去年更偏向收入端与财政金融支持，一方面提出制定实施城乡居民增收计划，从低收入群体增收、居民财产性收入、薪酬与社保制度等方面推出举措；另一方面设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，并通过贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式支持扩大消费。同时继续安排超长期特别国债2500亿元用于消费品以旧换新，较2025年的3000亿“国补”资金有所下降，耐用品消费刺激进入常态化阶段。此外，还提出扩大个人消费贷款和服务业经营主体贷款贴息支持领域。消费结构上，更加侧重服务消费与新场景培育，如文旅、赛事、康养以及下沉市场消费等，并提出优化入境消费环境、打造“购在中国”等举措。扩投资，强调挖掘有效投资潜力，并提高民生类投资比重，政策性金融工具规模明显提升。

Q7

市场化改革如何解决反内卷问题？

《政府工作报告》指出，加强反垄断、反不正当竞争，强化公平竞争审查刚性约束，综合运用产能调控、标准引领、价格执法、质量监管等手段，深入整治“内卷式”竞争，营造良好市场生态。深化要素市场化配置综合改革试点，将更多符合条件的地区纳入试点范围。

戴稳胜指出，综合整治“内卷式”竞争，需运用市场化、法治化手段，核心在于矫正扭曲的竞争机制与分配结构，引导竞争转向创新与质量。

首先，强化统一市场与公平竞争监管。制定《全国统一大市场建设条例》，破除地方保护和市场分割，确保各类市场主体公平参与竞争。反垄断和反不正当竞争执法需重点针对平台经济领域的“二选一”、算法共谋、低于成本销售进行规范，防止资本无序扩张挤压正常经营利润空间。

其次，实施强有力的要素成本监管。借鉴国际反倾销、反补贴的监管思路，对并非基于技术突破或效率提升，而单纯通过压低劳动力、环境等要素成本进行的低价恶性竞争行为，依法予以调查和处罚。具体可强化对税收缴纳、最低工资标准、社保足额缴纳、环保达标等方面的穿透式监管，消除企业通过“制度洼地”或侵蚀劳动者权益获取不正当竞争优势的空间。

最后，将竞争引导至创新赛道。通过知识产权保护、研发费用加计扣除、政府采购优先创新产品等政策，使企业竞争的收益重心从价格战转向技术迭代与价值创造。由此，通过“规则统一、监管兜底、激励创新”的组合拳，系统性扭转低水平重复竞争的格局。

选题：宏观经济金融理论与政策选题组

撰稿：杨尚儒、肖伊琪

监制：朱霜霜

来源：IMI财经观察公众号