从“理念”到“质变”：中国银发经济的关键跃迁与战略重构

2024年初，国务院办公厅发布《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，首次以国家级专项政策文件为这一经济形态“正名”，标志着中国银发经济进入“政府推动、市场发力”的新阶段。2026年1月，民政部等八部门再度联合印发《关于培育养老服务经营主体促进银发经济发展的若干措施》，从品牌建设、科技赋能、要素扶持等五个维度推出14项具体举措，进一步为银发经济的高质量发展“架桥铺路”。

然而，政策暖风频吹之下，银发经济从“理念”走向“质变”的跃迁之路，仍面临深层结构性障碍。当前，中国宏观经济处于需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力之下，银发经济既是扩内需的重要抓手，也暴露出顶层设计碎片化、供需结构性错配、要素支撑薄弱等“成长的烦恼”。本文旨在以问题为导向，结合最新政策动态与产业实践，系统梳理当前银发经济的核心症结，并提出兼具战略高度与落地可行性的发展建议。

一、当前中国银发经济存在的主要问题

1. 顶层设计：政策协同不足与工具结构失衡

宏观政策协同性缺失是制约银发经济发展的首要体制性障碍。一方面，银发经济政策与房地产、消费促进等宏观经济政策尚未形成有效联动。我国现行住房政策体系形成于年轻型人口结构时期，住房设计、社区配套普遍缺乏“适老”基因，导致老年人居家养老面临物理空间障碍。另一方面，地方促消费政策在执行层面往往忽视老年群体的特殊性——消费券以数字形式发放，将大量不熟悉智能设备的老年人挡在政策红利之外，形成“政策设门槛”的尴尬局面。

更深层的问题在于政策工具的结构性失衡。相关研究显示，在现有银发经济政策体系中，优化发展环境的“环境型工具”占比达46.6%，强化资源供给的“供给型工具”占比41.1%，而旨在直接激活消费需求的“需求型工具”（如消费补贴、服务购买、长期护理保险）占比仅12.3%。这一结构决定了当前政策更侧重于“营造环境”和“扩大供给”，却未能有效解决“谁来买单”“如何买单”的核心问题。

与此同时，“事业”与“产业”的边界模糊，导致二者协同效应难以释放。基本养老服务、长期护理保险等“银发事业”短板，制约了老年群体的支付能力；而“银发产业”的社会化分工不充分、产业链不完整，又无法提供老年人急需的整合式、一站式高品质服务。其结果便是“买不起”与“买不到”并存的结构性困局。

2. 供需两侧：从“错配”到“失配”的结构性矛盾

银发市场的供需矛盾已从单纯的“错配”演变为深层次的“失配”。供给端普遍存在认知偏差，大量企业仍固守“老年人不舍得花钱”的传统观念，导致研发投入不足，市场被低端、同质化产品充斥。数据显示，我国自主研发的老年用品仅2000余种，而全球总量高达6万种。与之形成鲜明对比的是，伴随改革开放成长起来的“60后”新老人群体，已展现出强劲的消费能力和多元化的“享老”需求——从文化旅游、健康管理到智能科技、自我提升，消费结构正加速从“生存型”向“发展型”和“享乐型”跃迁。

尤为值得警惕的是，市场普遍将庞大的老年人口规模所形成的“潜在需求”直接等同于有支付能力支撑的“有效需求”。这一认识误区掩盖了核心矛盾：老年群体实际支付能力不足与服务成本过高并存。我国长期护理保险制度尚在试点阶段，覆盖范围有限，多数老年人的养老服务消费仍依赖个人储蓄或子女支持，支付能力天花板明显偏低。

3. 要素支撑：技术创新薄弱与人才供给断裂

银发产业的自主创新能力薄弱，已成为制约产业升级的核心瓶颈。多数企业停留在对国外产品的模仿阶段，陷入同质化价格战的“低端内卷”。值得关注的是，2026年1月八部门联合出台的举措明确将“科技赋能养老服务”列为重点方向，提出探索脑机接口、外骨骼机器人、具身智能等前沿技术在养老领域的应用。但政策落地仍需时间，产业层面的技术积累仍显不足。

人才短板同样触目惊心。银发经济作为交叉领域，对具备研发、设计、管理、服务等复合型技能的人才需求迫切。然而，即便是发展相对成熟的养老服务业，持证护理员缺口仍高达数百万，从业人员普遍存在年龄偏大、专业素养偏低的问题。人才供给的结构性断裂，直接制约了服务品质的提升和商业模式的创新。

4. 市场环境：标准缺失与监管缺位

标准化体系建设滞后，导致市场产品质量参差不齐、定位模糊。银发群体面对琳琅满目的“适老产品”，往往陷入“真假难辨”的困境。与此同时，涉老诈骗、虚假营销等“坑老”现象频发，严重侵蚀老年人的消费安全感。市场监管的缺位，不仅损害了消费者权益，更从根本上动摇了银发市场的信任基石——而信任，恰恰是撬动老年群体消费意愿的关键支点。

二、未来战略发展的思考与建议

当前，银发经济正处在从“量变”到“质变”的关键窗口期。推动银发经济迈向高质量发展，必须坚持问题导向，在顶层设计与微观实践两个层面同步发力。

（一）政府与宏观层面：从“政策驱动”到“制度赋能”

1. 强化宏观政策协同，构建全龄友好制度框架

提升银发经济规划与国土空间、住房改革、消费促进等宏观政策的协同性，是破解结构性障碍的治本之策。应加快构建适应老龄化社会的全龄友好住房制度，将适老化设计纳入新建住宅强制性标准，推动存量住房适老化改造纳入城市更新范畴。2026年2月国务院常务会议明确提出“打造一批银发消费新场景新业态”，这要求城市规划、社区建设、商业布局等各领域协同发力，将“银发友好”理念嵌入城市肌理。

统计体系建设同样刻不容缓。民政部老龄工作司已明确将“建立健全老龄事业和银发经济统计监测制度”列为重点任务，指导有条件地区先行研究银发经济统计分类标准。这一工作应加速推进，将银发经济纳入国民经济统计公报，为市场主体提供清晰的政策预期和决策依据。

区域协调发展亦是题中之义。民政部近期提出“依托京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等城市群，建设民政科技产业创新发展高地”，支持各地因地制宜发展特色银发产业，形成“双重优势型”地区引领、“双重压力型”地区兜底的区域协同格局，避免同质化竞争。

2. 明晰事业与产业边界，构建“双轮驱动”协同机制

“事业”与“产业”的边界模糊，本质上是政府与市场的关系尚未理顺。应构建“事业引导+产业支撑”的供给模式：政府聚焦失能、失智、高龄等重点人群，加快补齐基本养老服务短板，尤其要尽快在全国范围内建立长期护理保险制度，并与医疗保障体系有效衔接，从根本上增强老年群体的支付能力和消费信心。同时，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过政府购买服务、优化补贴机制等方式，为社会化养老服务创造发展空间。济南市由政府投资建设社区养老服务中心并承担运营补贴，引入连锁养老企业负责专业服务，既增加了普惠养老床位，又降低了服务价格，这一模式值得推广。

3. 完善标准与监管体系，重塑市场信任。

标准是市场的“通用语言”。应加快制定老年用品、养老服务等关键领域的国家标准，建立银发产品和服务自愿性认证制度，推动形成“盲选”“优选”市场机制。同时，建立健全获证信息跟踪、责任追溯机制和信用评价体系，让老年人“买得放心、用得安心”。

监管层面，须建立养老服务综合监管制度，严厉打击涉老诈骗、虚假宣传、不合理低价旅游等侵害老年人权益的行为。2026年1月八部门联合印发的措施明确要求“集中整治非法集资、旅行社不合理低价旅游等市场乱象”，这些政策应加速落地，通过“法律服务助老护老”、人口老龄化国情教育等活动，提升老年人防骗意识，重塑消费信任。

（二）企业与产业层面：从“规模扩张”到“价值创造”

1. 精准洞察“新老人”，实现客群细分与需求升级

企业必须摒弃对老年人“不舍得花钱”的刻板印象。银发群体具有高度异质性，应重点关注伴随改革开放成长、具备更强消费能力和意愿的“60后”新老人群体，以及为养老做准备的“备老人群”。消费需求已从“生存型”向“发展型”和“享乐型”升级，消费内容正从传统衣食住行向文化旅游、健康管理、智能科技、自我提升等精神情感消费拓展。企业应以“精准滴灌”替代“大水漫灌”，围绕细分人群和场景，开发差异化产品与服务。

2. 聚焦潜力赛道，以创新驱动产品升级

功能创新方面，应围绕居家、社区场景，大力发展适老化家居、智能监护设备、康复辅助器具等功能性产品。技术创新方面，加大对养老服务机器人、AI辅助诊疗、智慧健康管理平台的研发投入。2026年八部门举措明确提出“鼓励养老服务机器人产业发展”“重点推进人形机器人、健康监测设备等在家庭、社区、养老机构等场景规模化应用”。护理机器人有望弥补数百万护理员缺口，外骨骼机器人可为行动不便老人提供科技支撑。体验创新方面，开发满足老年人情绪价值和社交需求的服务，如主题定制旅游、线上线下结合的老年教育课程、抗衰老及美容护理等。

3. 科技赋能与人文关怀并重，弥合“数字鸿沟”

科技产品的研发须坚持“以人为本”原则，充分考虑老年人的生理、心理特点和使用习惯。安全、便捷、人性化应成为设计铁律——大字体、语音交互、一键操作等设计，避免让“智慧”成为负担。工信部明确将持续深化互联网应用及智能终端适老化改造，企业应主动响应，推动科技与养老深度融合。华为、美的等企业已开始布局智慧康养生态和适老化智能家居体系，通过技术赋能传统产业实现升级，这一趋势值得更多企业跟进。

4. 构建全渠道触达网络，以信任驱动消费转化

老年人虽仍偏好大型商超等线下渠道，但其线上渗透率正快速提升。企业应构建线上（内容电商、社交媒体）与线下（社区店、体验中心）融合的全渠道模式。值得关注的是，近期北京朝阳区等地落地的“岁月安选”社区服务品牌，通过在社区便利店、养老驿站等高频场景开设嵌入式门店，将民生商超、适老用品、康养护理、便民服务融为一体，通过“线上+线下”融合模式，既保留了面对面服务的温情，又通过私域直播、社群下单、智能预约等数字化手段降低使用门槛。这一实践为打通银发消费“最后一公里”提供了有益探索。

营销策略应从单纯的产品推销转向情感连接和长期信任构建。通过社群运营、举办线下活动、提供有价值的内容等方式，与老年人建立深度联系，以口碑驱动复购和推荐。

综上所述，发展银发经济是中国积极应对人口老龄化、培育经济发展新动能、提高亿万老年人生活品质的战略抉择，也是培育新质生产力的重要途径。面对当前存在的结构性、体制性问题，我们必须坚持“有为政府”和“有效市场”双轮驱动。政府层面需优化顶层设计，强化政策协同，完善标准与监管，为市场发展夯实基础、创造环境；企业层面则需转变认知，深入洞察需求，通过技术、产品和模式创新构建核心竞争力。

当前，银发经济正迎来从“量变”到“质变”的关键跃迁期。2026年密集出台的政策举措，为这一跃迁提供了制度保障；3.2亿老年人口的庞大市场，为这一跃迁提供了需求基础。唯有政府与企业协同发力、事业与产业双向赋能、科技与人文深度融合，才能真正激活这一潜力巨大的市场，将“银发红利”转化为高质量发展的稳定动能，共同建设一个“人人共享、活力奔涌”的老龄社会。

本文作者：杨海志 中际联合（北京）科技股份有限公司研究院副院长

杨  勇 曼谷皇家理工大学科学创新与文化研究所（UTKISIC）研究员、东盟－中国银发经济发展研究中心（ACSEC）副主任、秘书长