从分级赋能到区域协同——中国城市高质量发展的新机制与新格局

//深圳前海。

党的二十大以来，我国城市发展历经深化认知与战略转向阶段、系统部署与全面推动阶段。党的二十大报告明确提出以城市群、都市圈为依托促进大中小城市协调发展，并强调转变超大特大城市发展方式，推动城市工作向提升品质、治理与可持续性聚焦。后续中央城市工作会议及《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》等政策进一步细化该方向。2025年8月28日，《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》）作为纲领性文件正式发布，系统提出城镇化从“快速增长”转向“稳定发展”、城市发展从“增量扩张”转向“存量提质增效”的“两个转向”，为新时期城市建设提供全面指引。

我国城市正处于转型发展的关键期

《意见》出台于我国城镇化进程取得显著成效但亟需转型的关键时期。2012至2024年间，我国城镇化率从53.1%提升至67%，城镇人口达9.4亿。在此过程中，原有依赖土地扩张和人口聚集的传统发展模式已难以持续，城市发展正经历从重“规模扩张”向重“功能提升”、从“同质竞争”向“差异发展”，这一转变具有历史必然性和战略紧迫性。

推动城市高质量发展转型，既是应对经济增速放缓的必然要求，更是顺应人口结构变动、消费升级与技术革新的战略举措。《意见》作为顶层设计文件，着力破解城市发展中不平衡、不充分的问题，并与2025年中央一号文件中“分层分类帮扶”和“开发式赋能”理念紧密呼应，揭示我国对口协作机制从传统输血式帮扶转向分层分类、开发赋能的可持续发展模式。然而，新型背景下城乡要素流动壁垒、产业协同效率不足、政策碎片化等问题依然突出，亟需通过城市群协同发展机制，创新对口协作模式。

超大特大城市应依托科技创新和高端要素集聚优势，大力发展首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济等新业态新模式，同时通过产业转移、技术扩散和飞地经济等方式，辐射带动中小城市发展。中小城市则应立足资源禀赋，聚焦细分领域打造专业化产业集群，通过与超大城市构建创新链产业链协同发展机制，形成自我造血能力。此举将构建“创新引领-产业协同”双轮驱动的发展新模式，推动城市群内部形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，为破解发展不平衡问题提供务实路径。《意见》的实施将为这一模式提供制度保障和政策支撑，通过建立健全利益共享机制和政策协同机制，有效提升区域发展整体效能。

城市群、都市圈成为区域协调与高质量发展的核心力量

城市竞争格局正从“单打独斗”转向“抱团发展”，过去是中心城市竞争，现在是城市群和都市圈竞争。五大城市群被委以重任：京津冀、长三角、大湾区要打造世界级城市群；成渝双圈、长江中游城市群要成为高质量发展增长极。目前中国已批复17个国家级都市圈，深圳都市圈被评为“标杆型”，广州、南京、杭州都市圈为“领先型”，青岛、厦漳泉、成都、武汉、西安、合肥等都市圈为“发展型”。

发展理念转变。城市发展理念出现“从物本导向转向人本导向”、“从外延扩张转向内涵提升”、“从同质竞争转向特色发展”、“从重建设轻管理转向建管并重”等五大转变。

新经济形态培育。文件重点提出培育首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济四大新经济形态，这些新经济形态代表着城市发展动能转换的方向。

城市体系重构。构建“多层次、差异化、功能互补”的城市体系成为核心任务。超特大城市要“瘦身健体”，严控规模，疏解非核心功能；区域中心城市要强化辐射带动能力；中小城市要突出专业特色；县城要补齐短板。

着力构建分层分类发展策略体系

超大特大城市强化核心功能疏解。着力提升全球资源配置能力，通过功能疏解缓解城市压力，严控城市规模无序扩张，同时强化科技创新、金融服务、文化创意等高端功能集聚，打造参与全球竞争的核心载体。重点发展高附加值产业环节，建设国际科技创新中心，同时通过“飞地经济”模式向周边地区转移制造环节和配套功能。借鉴深汕合作区经验，探索“研发在核心城市、生产在协作区域”的产业协作模式。

区域中心城市发挥枢纽带动作用。发挥承上启下的枢纽作用，增强辐射带动能力，建设区域性产业中心和供应链枢纽。重点培育2-3个特色产业集群，构建跨区域协作平台，建设区域性供应链枢纽和物流中心，推动产业协同和设施联通。通过共建产业园、联合招商等方式，促进产业链上下游协同发展，实现对周边地区的有效带动。

中小城市突出专业化特色发展。立足资源禀赋和比较优势，避免与大城市同质化竞争，聚焦细分领域培育“单项冠军”。立足资源禀赋发展特色产业，建设专业化产业园区，走专业化、特色化发展道路。同时完善城乡融合功能，发展农产品精深加工和农村电商。

县城与边境城市补短板与守安全并重。重点提升基础设施和公共服务水平，增强产业承接能力和就业容量。边境城市要完善口岸功能，发展跨境合作，同时保障国家安全和边疆稳定。

对策建议

创新城市治理机制。一是建立多维度的城市价值评估体系，构建包含经济发展、社会进步、生态环境、文化繁荣、治理效能等维度的综合评价指标体系。建立城市发展质量年度白皮书制度，向社会公开评估结果。二是实施常态化城市体检机制，建立“一年一体检、五年一评估”的常态化城市体检制度。运用大数据、遥感监测、社会调查等手段，从区域功能、公共服务、基础设施、生态环境等方面开展全面诊断。建立问题清单和整改台账制度，将体检结果作为城市规划建设管理的重要依据。

完善差异化政策支持。一是实施分类指导的土地政策，超大城市推行存量用地更新，允许工业用地提高容积率，鼓励功能混合利用，建立存量建设用地盘活激励机制。中小城市保障产业发展用地需求，推行弹性年期出让、先租后让等供地方式，设立产业用地保障红线。县城允许根据发展需要弹性调整用地指标，推行点状供地、带状布局模式。建立城乡建设用地增减挂钩机制。二是创新多元化财政金融政策，设立新经济发展专项引导基金，采取股权投资、以奖代补等方式支持首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济等新经济发展。推行税收分成制度，对跨区域合作项目产生的税收地方留成部分，按协商比例进行分成。创新投融资模式吸引社会资本参与城市建设运营。

深化区域协同发展。一是创新都市圈同城化发展机制，建立跨区域规划协调机制，编制都市圈发展专项规划。推行标准互认、资质互通、监管互动。建设跨区域公共服务平台，实现医疗、教育、社保等公共服务共建共享。二是构建产业协同发展体系，编制产业链地图，明确各城市产业定位和分工。建立产业转移利益共享机制，对产业转移项目实行产值、税收等指标分享。建设跨区域产业技术创新联盟，共建研发平台和成果转化基地。三是完善利益协调机制，建立跨区域项目成本共担和利益共享机制。设立区域协同发展基金，用于补偿因产业调整和生态保护而利益受损的地区。推行生态补偿机制，对重点生态功能区给予资金补偿。

推动城市更新与内涵提升。一是创新存量空间利用机制，制定建筑功能转换正面清单和负面清单，简化规划调整程序。建立存量建筑数据库，实施分级分类更新策略。二是实施城市更新行动，重点推进低效产业园区改造、老旧商业区提升、历史街区保护更新、老旧小区综合改造等项目。建立更新项目库，实行全生命周期管理。鼓励采用微改造方式，保护城市历史风貌和文脉。三是强化实施保障，建立城市更新专项基金，提供长期低成本资金支持。简化审批流程，推行并联审批、容缺受理。加强部门协同，建立跨部门工作专班，确保各项措施落地见效。

本文作者/罗晓玉：综合开发研究院（中国·深圳）城市和乡村发展研究中心，金融统计学硕士

安然：综合开发研究院（中国·深圳）湾区经济与产业规划研究所所长，主任研究员